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Loi de 2014 instituant des réformes : Document d’information – y compris les changements proposés pour l’étude en comité, sept. 2014

septembre 12, 2014

Remarque

 

Le présent document d’information comprend les changements proposés le 11 septembre 2014 par le député Michael Chong. Si la Loi de 2014 instituant des réformes passe à l’étape de la deuxième lecture, il est à espérer que le comité chargé d’étudier le projet de loi (Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre) examinera et adoptera les changements proposés avant d’amender le projet de loi à l’étape de l’étude en comité.

 

Ces changements auraient pour effet :

 

  1. Pour tous les alinéas de la Loi de 2014 instituant des réformesconcernant l’investiture d’un candidat à un parti par ce qui suit :
    1. Le chef de parti à l’alinéa 67(4)c) sera remplacé par une personne désignée par chaque parti politique enregistré.
    2. Après la tenue d’élections générales, chacun des caucus de la Chambre des communes devra, comme premier point à l’ordre, déterminer par un vote des quatre points suivants et consigner leur décision à cet égard :
      1. examen et destitution du chef de parti,
      2. élection d’un chef intérimaire,
      3. élection et destitution du président du caucus
      4. expulsion et nouvelle admission de membres du caucus


 

Loi de 2014 instituant des réformes

 

Le 7 avril 2014, Michael Chong, député de la circonscription de Wellington–Halton Hills, a déposé la Loi de 2014 instituant des réformes, qui a pour but de renforcer les institutions démocratiques du Canada en rétablissant le rôle des députés.

 

Les propositions contenues dans la Loi sur la réforme renforceraient le principe de gouvernement responsable. Ainsi, l’exécutif serait obligé de rendre davantage de comptes à la législature et les chefs de parti devraient obtenir le soutien et la confiance de leurs caucus.

 

La notion de gouvernement responsable a été mise de l’avant au Canada dans les années 1840 par Robert Baldwin et Louis‑Hippolyte LaFontaine, des réformateurs dont les contributions au chapitre du principe de gouvernement responsable sont commémorées par un monument érigé à l’arrière de l’édifice du Centre sur la Colline du Parlement. Ces deux réformateurs ont dirigé conjointement le premier gouvernement responsable au Canada. En vertu du principe de gouvernement responsable, le conseil exécutif (le Cabinet), et non le gouverneur nommé, est responsable de l’Assemblée législative élue (Chambre des communes) et doit lui rendre des comptes.

 

Depuis la signature de l’Acte de confédération, de nombreux changements apportés graduellement ont érodé les pouvoirs des députés et ont centralisé ces pouvoirs dans les bureaux des chefs de partis. Il en a résulté que la capacité des députés d’exercer leurs fonctions a été limitée par les structures de leadership des partis. La Loi sur la réforme propose de régler ce problème en rétablissant les pouvoirs des députés.

 

La nécessité de réformer le Parlement

 

Dans le système de scrutin majoritaire uninominal par circonscription du Canada (scrutin majoritaire à un tour), les Canadiens élisent directement des députés pour les représenter à la Chambre des communes. Il s’agit du seul droit de vote (à l’exception des élections sénatoriales consultatives occasionnelles et non exécutoires) que les Canadiens exercent au palier fédéral.

 

Il est important d’expliquer pourquoi le rôle de député est si essentiel au système en place.

 

Dans bon nombre de systèmes de gouvernement, les citoyens exercent trois droits de vote. Par exemple, aux États‑Unis, les citoyens exercent trois droits de vote au palier fédéral : un vote pour le président, un vote pour le sénateur et un vote pour le membre du Congrès. Les citoyens ont donc trois moyens de choisir leur représentation démocratique.

 

Au Canada, les citoyens n’exercent qu’un seul droit de vote : un vote pour leur député. Ils s’attendent donc, avec raison, à ce que leur député représente leurs points de vue.

 

Voilà pourquoi le rôle du député est si essentiel dans le système canadien.

 

Cependant, les données montrent que les Canadiens se désintéressent de plus en plus de leur Parlement élu. Des sondages d’opinion publique menés récemment ont révélé que seulement 55 % des Canadiens se disent satisfaits de la façon dont fonctionne la démocratie au Canada[i], soit une diminution de 20 % par rapport à 2004[ii]. La participation au scrutin durant les élections fédérales a atteint un creux historique, et lors de la dernière élection fédérale, quatre Canadiens sur dix ont décidé de ne pas voter[iii].

 

Des études ont permis de déterminer que de nombreux Canadiens sont désintéressés parce qu’ils estiment que les politiciens travaillent pour quelqu’un d’autre et qu’ils se soucient peu de leurs opinions[iv].

 

La Loi sur la réforme aidera à renouer les liens avec les citoyens en instaurant des réformes favorisant un processus ascendant, en donnant de plus grands pouvoirs de décision aux associations des circonscriptions électorales et en augmentant la reddition de comptes dans le caucus parlementaire des partis. Lorsque les associations de circonscriptions électorales ont le pouvoir de décision relativement au choix des candidats des partis dans les circonscriptions électorales, cela assure un plus grand contrôle local sur les personnes qui représenteront la circonscription au Parlement. La Loi sur la réforme confère aussi un plus grand pouvoir aux membres élus du Parlement en ce qui concerne la reddition de comptes de leurs chefs de parti, ce qui renforce la confiance que les membres du caucus doivent avoir dans leur chef et ce qui renforce le principe de gouvernement responsable, le fondement du système de démocratie parlementaire de type britannique.

 

Les réformes proposées dans la Loi sur la réforme ne sont pas de nouvelles initiatives. Si elles sont adoptées, elles rétabliront le fonctionnement du Parlement tel qu’il a existé au Canada pendant de nombreuses décennies. En outre, un grand nombre des réformes proposées dans la Loi sur la réforme sont similaires aux pratiques existant dans d’autres parlements de type britannique. La Loi sur la réforme donnerait cependant force de loi à ces pratiques qui à l’heure actuelle sont régies par une convention non écrite.

 

La Loi sur la réforme propose trois réformes principales : supprimer le contrôle exercé par le chef de parti reconnu sur les candidats locaux du parti à l’alinéa 67(4)c) de la Loi électorale du Canada; renforcer le caucus en tant qu’organe décisionnel et rétablir l’obligation des chefs de parti de rendre des comptes à leurs caucus. La Loi sur la réforme vise la modification de deux lois du Parlement : la Loi électorale du Canada et la Loi sur le Parlement du Canada.

 

Il est important de noter que la Loi sur la réforme n’entrerait en vigueur que sept jours après la prochaine élection générale.

 

Rétablissement du contrôle local sur les mises en candidature des partis

 

À l’heure actuelle, la Loi électorale du Canada donne au chef de parti le pouvoir de décision finale sur le choix d’un candidat par une association de circonscription électorale. Conformément à l’alinéa 67(4)c) de la Loi électorale du Canada, tout candidat éventuel doit soumettre au directeur général des élections du Canada, un acte écrit attestant que le chef de parti a endossé sa candidature. Le directeur général des élections peut approuver sa candidature à une élection pour un parti seulement une fois qu’il a soumis ce document d’attestation. Cette exigence est entrée en vigueur au moment de la modification de la Loi électorale du Canada en 1970[v]. Sans cet endossement, le nom d’un candidat et du parti politique auquel il est affilié ne peut être apposé sur le bulletin de vote.

 

Dans d’autres parlements de type britannique, le chef d’un parti politique n’exerce pas ce type de pouvoir centralisé. Par exemple, dans le Parti travailliste et le Parti libéral d’Australie, les décisions relatives aux mises en candidature sont généralement prises par les membres locaux du parti[vi],[vii]. Dans le Parti conservateur et le Parti démocratique du Royaume‑Uni, libéral, les candidats sont généralement choisis par les membres de la circonscription ou l’association de la circonscription[viii],[ix]. Dans ces partis, la décision finale de mise en candidature revient aux membres des circonscriptions locales.

 

La Loi sur la réforme propose de modifier la Loi électorale du Canada, en permettant le contrôle local sur les mises en candidature des partis, et ce en remplaçant le chef de parti à l’article 67 par une personne désignée par le parti politique enregistré. Il reviendrait à chaque parti politique enregistré de déterminer, dans sa constitution ou son règlement, la façon de procéder pour désigner une telle personne.

 

La Loi sur la réforme permettrait de rétablir un plus grand contrôle à l’échelle locale sur la sélection des candidats locaux à l’investiture d’un parti. En confiant à nouveau aux associations de circonscriptions le pouvoir de faire des mises en candidature, ce pouvoir est à nouveau conféré aux Canadiens, puisque le choix des candidats pouvant représenter le parti lors d’une élection devient alors une décision prise localement.

 

Le renforcement des pouvoirs des associations des circonscriptions rehaussera la participation locale aux partis politiques en donnant à ces associations une plus forte incidence sur la direction d’un parti.

 

Renforcement du statut du caucus en tant qu’organe décisionnel

 

Le caucus est un élément essentiel au fonctionnement du parlement de type britannique. La plupart des pouvoirs parlementaires découlent de l’institution du Parlement et sont transmis des dirigeants du caucus aux membres individuels du caucus. Par conséquent, la structure et la gouvernance du caucus ainsi que la reddition de comptes des dirigeants du caucus à leurs membres, sont des éléments très importants dans le système de type britannique. Les membres qui siègent à l’extérieur du caucus d’un parti reconnu sont nettement désavantagés.

 

Il est important d’établir une distinction entre les partis politiques enregistrés (Parti conservateur du Canada, Parti libéral du Canada, Nouveau Parti démocratique du Canada, etc.) qui sont créés et existent à l’extérieur du Parlement, et les groupes parlementaires – aussi désignés comme les caucus ou les partis reconnus – qui existent à l’intérieur du Parlement[x]. Bien qu’il existe d’importantes corrélations entre les deux types de partis, ils sont distincts au chapitre de la structure et de la gouvernance.

 

Il est clair qu’en raison d’une série de changements remontant à quelques décennies, la capacité des députés de s’acquitter de leurs fonctions a été réduite par les structures de leadership des caucus[xi]. Cela constitue un fort contraste par rapport au pouvoir important que les députés ont dans d’autres parlements de type britannique, comme l’Australie et le Royaume‑Uni[xii],[xiii].

 

Bien que la Loi sur le Parlement du Canada reconnaisse implicitement les caucus de la Chambre des communes en prévoyant la rémunération des présidents de caucus de la Chambre des communes, elle ne fournit aucun détail quant à la structure ou la gouvernance des caucus. Soulignons, tout particulièrement, qu’aucune mention n’est faite relativement à la procédure de sélection d’un président de caucus de la Chambre des communes; aucune mention n’est faite également concernant les membres des caucus et leur expulsion. À l’heure actuelle, la structure, la gouvernance et la composition des caucus sont régies par une convention non écrite. Au fil des décennies, cette convention non écrite a subi des modifications qui ont eu pour effet d’avantager les dirigeants des caucus et de désavantager les membres des caucus.

 

La Loi sur la réforme propose des modifications à la Loi sur le Parlement du Canada visant à définir officiellement la structure et la gouvernance des caucus de la Chambre des communes.

 

La Loi sur la réforme modifierait la Loi sur le Parlement du Canada par l’ajout de la définition d’un caucus de la Chambre des communes.

 

La Loi sur la réforme établirait également une procédure officielle visant l’expulsion et la réadmission des membres du caucus. À l’heure actuelle, le processus d’expulsion et de réadmission est un processus non défini qui peut varier d’un caucus à l’autre et au cas par cas. En vertu de la Loi sur la réforme, un membre du caucus peut être expulsé seulement si le président du caucus a reçu un avis écrit signé au moins par 20 % des membres du caucus demandant que le statut de membre du membre en question soit réexaminé et si l’expulsion est approuvée majoritairement dans le cadre d’un vote secret tenu par tous les membres du caucus.

 

Les membres expulsés d’un caucus peuvent être réadmis si l’un des deux critères suivants est respecté : le membre expulsé est réélu à la Chambre des communes en tant que candidat du parti; le président du caucus a reçu un avis écrit signé au moins par 20 % des membres du caucus demandant la tenue d’un vote pour réadmettre ce membre lors d’une réunion et la réadmission du membre est approuvée majoritairement dans le cadre d’un vote secret tenu par les membres du caucus présents à une réunion du caucus.

 

La Loi sur la réforme établit également une procédure officielle pour l’élection du président de caucus. Le président du caucus est élu à la suite de toute élection générale ou à la suite de la mort, de l’incapacité, de la démission ou de la destitution du président du caucus. Le président est choisi par un vote majoritaire dans le cadre d’un scrutin secret des membres du caucus qui sont présents à une réunion du caucus. Cette réunion est présidée par le membre du caucus comptant le plus grand nombre d’années de service à la Chambre des communes.

 

La Loi sur la réforme établit aussi une procédure officielle pour la destitution du président d’un caucus. Le président d’un caucus de parti peut être destitué seulement si le président a reçu un avis écrit signé par au moins 20 % des membres du caucus demandant que le poste de président fasse l’objet d’un examen lors d’une réunion, et si la destitution du président est approuvée par vote majoritaire tenu dans le cadre d’un scrutin secret de tous les membres du caucus. Cette réunion est présidée par le membre du caucus comptant le plus grand nombre d’années de service à la Chambre des communes.

 

Avant que ces deux règles (expulsion et réadmission de membres du caucus et élection du président du caucus/examen de la présidence) puissent entrer en vigueur, les membres du caucus devront décider par vote d’adopter ou de rejeter chaque règle. Ce vote, qui doit être tenu après chaque élection générale, comme premier point à l’ordre du jour, se fera par appel nominal. Il reviendrait à chacun des caucus de décider de publier les résultats du vote et des votes de chaque membre. Les caucus seront libres d’adopter ou de rejeter chacune des deux règles de la Loi sur le Parlement du Canada. En cas de rejet, les caucus pourront s’en tenir au statu quo (règle non écrite) ou adopter une autre règle.

 

Ces mesures, si elles sont approuvées par les caucus, augmenteront la reddition de comptes du dirigeant du caucus aux membres du caucus, ce qui assurera que les chefs de parti et leurs caucus sont mutuellement tenus à la reddition de comptes en vertu de l’exigence de maintien de la confiance. Cela est particulièrement important pour les caucus de la Chambre des communes, puisque la convention constitutionnelle de confiance s’applique uniquement aux membres de la Chambre des communes.

 

Rétablissement de la reddition de comptes des chefs de parti aux caucus

 

Par convention, les chefs des partis parlementaires doivent obtenir le soutien et la confiance de leurs caucus de la Chambre des communes. Bien que cette convention soit d’usage courant en Australie et au Royaume-Uni, on y a rarement recours au Canada.

 

Depuis les années 1960, les chefs de parti dans la plupart des systèmes de type britannique jouissent de plus de pouvoirs par rapport aux Parlements élus. À quelques exceptions près, les freins et contrepoids relatifs aux pouvoirs des chefs de parti se sont érodés. L’une de ces exceptions concerne la capacité du caucus des partis de procéder à un examen de la direction, ce qui constitue le plus important mécanisme de freins et contrepoids relatif aux pouvoirs des chefs de parti. Dans le Parti conservateur du Royaume-Uni, le Parti travailliste du Royaume-Uni, le Parti travailliste d’Australie ainsi que dans le Parti national et le Parti travailliste de la Nouvelle-Zélande, le caucus des partis a encore le pouvoir de réviser le leadership de leurs chefs de parti[xiv],[xv],[xvi],[xvii],[xviii]. Au cours des deux dernières décennies, les caucus de ces trois pays ont exercé cet important pouvoir.

 

Cependant, au Canada, les partis politiques enregistrés ont amoindri le rôle des caucus en ce qui concerne l’examen de la direction du parti. En outre, les statuts des partis enregistrés font en sorte qu’il est difficile d’entreprendre un examen de la direction .

 

Comme en ce qui concerne les questions de structure et de gouvernance, la législation canadienne fait peu mention de l’examen de la direction. La Loi sur la réforme propose de modifier la Loi sur le Parlement du Canada afin de s’assurer que les règlements administratifs des partis reconnaissent le pouvoir du caucus d’examiner la direction du caucus en rendant explicite ce qui est actuellement une convention non écrite[1],[2].

 

En somme, le projet de loi reprend la convention non écrite et exprime les règles et le processus qui régissent l’examen de la direction par le caucus. Le projet de loi exige également que la constitution des partis enregistrés reconnaisse le pouvoir actuel du caucus d’examiner la direction. Dans d’autres parlements de type britannique, le pouvoir du caucus d’examiner la direction a été mis par écrit, et cela, dans bien des cas, dans la constitution des partis[3].

 

La Loi sur la réforme propose qu’un examen de la direction d’un parti puisse être mis en œuvre suivant la présentation d’un avis écrit au président du caucus, signé par au moins 20 % des membres du caucus et oblige le président du caucus à rendre public le nom des membres du caucus qui demandent le vote. L’examen sera fait au moyen d’un vote secret, et le résultat sera déterminé par un vote majoritaire de tous les membres du caucus. Quand la majorité des membres du caucus votent en faveur d’un examen de la direction, un deuxième vote secret est tenu immédiatement en vue de choisir une personne qui jouera le rôle de chef de parti intérimaire jusqu’à ce qu’un nouveau chef de parti soit élu. Hormis l’élection d’un chef de parti intérimaire, la Loi sur la réforme ne précise pas de quelle manière un chef de parti peut être élu et laisse cette décision au parti politique.

 

 

Avant que ces deux règles (examen de la direction du parti/destitution du chef de parti et  élection d’un chef intérimaire) puissent entrer en vigueur, les membres du caucus devront décider par vote d’adopter ou de rejeter chaque règle. Ce vote, qui doit être tenu après chaque élection générale, comme premier point à l’ordre du jour, se fera par appel nominal. Il reviendrait à chacun des caucus de décider de publier les résultats du vote et des votes de chaque membre. Les caucus seront libres d’adopter ou de rejeter chacune des deux règles de la Loi sur le Parlement du Canada. En cas de rejet, les caucus pourront s’en tenir au statu quo (règle non écrite) ou adopter une autre règle.

 

La Loi sur la réforme ne change rien à l’actuel pouvoir des partis politiques enregistrés et de leurs membres d’examiner la direction ou de choisir un chef, quelles que soient leurs pratiques.

 

Les données montrent que d’autres parlements de type britannique qui se sont dotés des mêmes règles que celles proposées dans la Loi sur la réforme, comme le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle‑Zélande, ne sont pas moins stables que le système en vigueur au Canada. Le temps qui s’écoule entre des changements à la direction est à peu près le même dans les deux systèmes[xix],[xx].

 

À l’heure actuelle, les chefs de parti exercent beaucoup de contrôle sur les caucus, de sorte que les caucus fonctionnent de moins en moins en tant qu’organes décisionnels. En vertu des dispositions proposées dans la Loi sur la réforme, les chefs de parti devront obtenir le soutien et la confiance de leur caucus, de sorte que le chef de parti devra rendre davantage de comptes aux députés et qu’il devra leur accorder plus de pouvoir.

 



[1]      Cette convention non écrite a été utilisée en décembre 2008, lorsque le caucus libéral a montré la porte au chef Stéphane Dion et a choisi Michael Ignatieff à l’interne pour le remplacer. (Knoll, 2010; http://www.ruor.uottawa.ca/en/handle/10393/28664?show=full) (Hébert, 2007; http://www.thestar.com/opinion/2007/09/28/confidence_in_dion_reaches_crisis_level.html)
Elle est aussi reconnue par O’Brien et Bosc : « S’il [le chef de l’opposition] n’a pas de siège à la Chambre, le caucus de l’Opposition officielle peut désigner un autre député pour jouer le rôle de chef. »  (Chambre des communes, 2009; p. 38 )

[2]       L’honorable Peter Mackay, C.P., député, dans sa course à la direction, en 2003, a proposé de définir le pouvoir du caucus d’examiner la direction. Dans un discours sur la démocratie à Lethbridge, en Alberta, il a dit : « Par conséquent, je propose, si je suis élu chef, qu’un vote des deux tiers des membres de mon caucus puisse permettre de faire un examen de la direction. » Mackay, Peter. Notes d’allocution, « Democratic Leadership », 6 mars 2003. [traduction]

[3]      Dans d’autres parlements de type britannique, le pouvoir du caucus de faire un examen de la direction a été énoncé explicitement. Par exemple, le Parti conservateur du Royaume-Uni a codifié ce pouvoir dans le document Fresh Futures. Bien que ce dernier ne fasse pas partie de la constitution du Parti conservateur, il crée un précédent (un membre du Comité exécutif de 1922 a confirmé que ce document, Fresh Futures, créait un précédent. On y fait également référence à la Bibliothèque du Parlement du R.‑U. sous le titre Leadership Elections: Conservative Party. Royaume-Uni, Bibliothèque de la Chambre des communes, Leadership Elections: Conservative Party, Standard Note, SN/PC/1366, 7 décembre 2005, pp. 7-9). Au Parti travailliste du Royaume‑Uni, le même pouvoir est codifié dans la constitution du parti (Labour Party Rule Book, Chap. 4.2.B.ii). En Nouvelle-Zélande, le Parti national (Constitution and Rules of the New Zealand National Party, S.82b) et le Parti travailliste (Constitution and Rules, 2013, règle 308 B) ont également codifié cet important processus dans leur constitution respective.



[i] Anderson, Kendall, et coll., « Les dédales de la traduction : Les priorités des Canadiens et la Chambre des communes », Rapport de la démocratie de Samara #5, l’Institut Samara, février 2013. p. 2

[ii] Anderson, Kendall, et coll., « Qui est le patron? Les perspectives des citoyens sur la démocratie », Rapport de la démocratie de Samara #4, l’Institut Samara, 2012, p.1

[iii] Bastedo, Heather, et coll., « Les vrais désabusés : perspectives de citoyens inactifs sur la démocratie et la politique », décembre 2011. p.2

[iv] Bastedo, Heather, et coll., « Les vrais désabusés : perspectives de citoyens inactifs sur la démocratie et la politique », décembre 2011.

[v] http://www.parl.gc.ca/content/lop/researchpublications/bp437-f.htm

[vi] Australian Labor Party National Platform and Constitution, Constitution, part D. s.9. http://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/australianlaborparty/pages/121/attachments/original/1365135867/Labor_National_Platform.pdf?1365135867

[vii] The Liberal Party of Australia is a Federation of Divisions. http://www.liberal.org.au/t<

he-party/our-structure

[viii] Constitution of the Conservative Party, Schedule 7. s. 15 http://www.bracknellconservatives.org.uk/sites/www.bracknellconservatives.org.uk/files/constitution_0.pdf

[ix] Liberal Democrat Federal Constitution Article 4 and Appendix Leadership Election Regulations. http://libdems.org.uk/constitution.aspx

[x] Chambre des communes. (2009). La procédure et les usages de la Chambre des communes (2e éd.). (O’Brien & Bosc) http://www.parl.gc.ca/procedure-book-livre/Document.aspx?sbdid=1CDF0C09-DE93-4789-AA8D-67AFC1F658E2&sbpidx=1&Language=F&Mode=1

[xi] Carty, R. K., Cross, W., & Young, L. (2007). Rebuilding Canadian Party Politics. UBC Press.

p. 110 http://goo.gl/Rn0x4v

[xii] http://en.wikipedia.org/wiki/1922_Committee

[xiii] http://en.wikipedia.org/wiki/Parliamentary_Labour_Party

[xiv] United Kingdom, House of Commons Library, Leadership Elections: Conservative Party, Standard Note, SN/PC/1366, 7 décembre 2005, p. 7-9.

[xv] Guaja, Anika, « Labor leadership spill: the rules of the game », The Conversation, [Université de Sydney], 27 février 2012. http://theconversation.com/labor-leadership-spill-the-rules-of-the-game-5575

[xvi] http://en.wikipedia.org/wiki/1922_Committee

[xvii] http://en.wikipedia.org/wiki/Parliamentary_Labour_Party

[xviii] New Zealand Labour Party. Constitution and Rules, 2013. Rule 308.B. https://www.labourparty.org.nz/sites/default/files/2013%20NZLP%20Constitution_0.pdf

[xix] http://reviewcanada.ca/magazine/2012/06/keeping-party-leaders-honest/

[xx] Blais, A., & Cross, W. P. (2012). Politics at the Centre: The Selection and Removal of Party Leaders in the Anglo Parliamentary World. New York: Oxford University Press.

 

 


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